La batalla por la calidad de la inversión pública

Hacia fines de la década del 90, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) convocó a un grupo de profesionales para diseñar e implementar un sistema de inversión pública que fuera capaz de mejorar sustantivamente la calidad de la inversión pública en el Perú.Los diagnósticos en esa época coincidían en que los proyectos de inversión que promovía el Estado tenían serias deficiencias de diseño y de implementación.

El Banco Interamericano de Desarrollo(BID) contribuyó a la construcción de dicho sistema y entre los profesionales que brindaron asistencia técnica al país para construir el sistema se encontraron economistas de la talla de Arnold Harberger, ex Director del Departamento de Economía de la Universidad de Chicago, y Ernesto Fontaine, académico chileno autor del libro“Evaluación Social de Proyectos”, texto de lectura obligatoria para miles de economistas latinoamericanos formados en este ramo.

El Sistema Nacional de Inversión Pública, creado por la Ley 27293 del 2000, centró su atención inicial en la elaboración y evaluación de los estudios de preinversión. Ello era fundamental para un país que no tenía una cultura de proyectos consolidada y que acostumbraba pasar de la idea a la ejecución de proyectos sin una etapa intermedia de reflexión técnica.

En ese entonces, los proyectos grandes se iniciaban sin estudios de preinversión y se les asignaba año a año una pequeña fracción de presupuesto para que avancen por “pedacitos”. A esos ritmos de ejecución, los grandes proyectos de inversión como el tren eléctrico o las irrigaciones bajo administración del Instituto Nacional de Desarrollo, INADE, tomarían más de 100 años en ejecutarse.

Por esa razón, dichos proyectos no contemplaban en su diseño respuestas básicas a preguntas fundamentales como, por ejemplo, quién se haría cargo de la operación del proyecto o cómo se financiaría su funcionamiento.La prueba de madurez del SNIP fue cuando la Dirección General de Programación Multianual del cuyo Sector Público del MEF tuvo que dar opinión técnica respecto a la conveniencia de ejecutar el proyecto Marca II que había sido adjudicado por SEDAPAL a Odebrecht, pero cuyo contrato aún no se había firmado.

El análisis de demanda de dicho proyecto era concluyente: el proyecto estaba sobredimensionado y no era necesario ejecutarlo en por lo menos una década. El Ministro de Economía de entonces, Pedro Pablo Kuczynski, respaldó al equipo técnico y debido a ello fue invitado por el Congreso de la República a dar explicaciones por la decisión de no seguir adelante con la ejecución del proyecto.

De ahí en adelante, el SNIP se convirtió en una barrera técnica infranqueable para proyectos que no demostraran que sus beneficios para la sociedad iban a superar costos, que no sean sostenibles y que no estuvieran alineados con las visiones sectoriales o territoriales de desarrollo.

Proyectos diversos como la carretera interoceánica, la irrigación Olmos I, el interceptor norte o los tramos 1 y 2 de la línea 1 del metro no contaron con declaratoria de viabilidad en el marco del SNIP debido a deficiencias en sus diseños. La contratación y ejecución de dichos proyectos fue posible debido a exoneraciones de la evaluación previa así como a modificaciones ad hoc al marco normativo de licitaciones que se dieron al más alto nivel político y bajo responsabilidad directa de los Presidentes de la República respectivos

A principios del presente gobierno, una evaluación técnica del MEF opinaba que el SNIP había tendido a burocratizarse en el tiempo y que existía un exceso de procedimientos formales que insumían muchas horas hombre que no aportaban a mejorar la calidad técnica del proyecto.

A nivel descentralizado, la proliferación de estadios de fútbol, piscinas temperadas, palacios municipales, entre otros, sobre todo en regiones donde existen altos recursos de canon, llevaron a pensar en que el SNIP debía ser replanteado. A fines del 2016 se elimina el SNIP y se crea el Sistema Nacional de Programación Multianual de Inversiones, Invierte.pe.

La intención inicial de este nuevo sistema consistía en fortalecer la evaluación técnica previa, desburocratizar los procedimientos, vincular la cartera de proyectos al cierre de brechas de servicios básicos para la población e introducir un sistema de seguimiento y evaluación eficiente para las fases de ejecución y funcionamiento de las inversiones.Dos años después, lamentablemente, no se ha avanzado aún en la línea de lo anunciado.

Lo que se observa más bien al interior del gobierno, es la pugna entre los que creen que la formulación y evaluación de proyectos constituye una etapa de reflexión técnica inútil que debe ser minimizada (y por ello bastaría con llenar una ficha para justificar el uso de recursos públicos) y los que piensan que no deben ejecutarse proyectos sin haber demostrado previamente que son eficientes bajo un enfoque de costo/beneficio o costo/efectividad, que sean sostenibles en términos técnicos, financieros, institucionales y ambientales y que estén alineados con los objetivos estratégicos sectoriales y territoriales según corresponda.

Realizado por: Milton von Hesse, director de Videnza